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Note Sinople n°10 : "L’Aide Publique européenne au Développement"


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1. Présentation

L’Aide Publique au Développement (APD) est le budget alloué à la coopération au développement par les 22 pays du Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’Organisation de Développement et de Coopération Economique (OCDE). Il regroupe les dons et les prêts accordés à des conditions financières préférentielles par des organismes publics et destinés à des pays ou territoires en développement figurant dans une liste établie par le CAD.

L’aide peut être bilatérale (d’un seul pays à un autre) ou multilatérale (transitant par des institutions internationales financées par plusieurs pays). Elle est composée d’éléments divers et variés, comme l’aide alimentaire, l’appui technique, l’aide budgétaire, les remises de dette, le financement des projets de développement, la fourniture d’équipement, la participation financière dans des sociétés, etc.

Les pays industrialisés se sont engagés à plusieurs reprises depuis les années 1960 à ce que leur APD atteigne 0,7% de leur revenunationalbrut (RNB).

L’Union européenne (UE) dans son ensemble est le premier donateur mondial d’aide au développement. L’APD européenne concerne majoritairement les Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (pays ACP). Elle vise surtout l’aide alimentaire, l’aide humanitaire et la coopération avec les ONG, mais aussi la coopération financière, technique et économique.

L’aide européenne ne concentre que 0,35% du RNB de l’Union mais contribue à plus de la moitié de l’aide publique mondiale. Conformément à l’accord intervenu à Barcelone en 2002, l’UE compte allouer 0,39% de son RNB à l’APD d’ici 2006 et 0,56% en 2010 (0,51% pour les Etats membres et 0,17% pour les nouveaux Etats membres), pour atteindre 0,7% en 2015.

En juillet 2005, la Commission européenne approuve une proposition qui définit la politique de l’UE en matière de développement. Elle souhaite renforcer l’efficacité et la qualité de l’APD européenne, en améliorant la coordination, l’harmonisation et l’alignement sur les stratégies des pays concernés.

2. Les étapes importantes

1957 : Le traité de Rome prévoit la création des Fonds Européens de Développement (FED), pour allouer l’aide technique et financière, notamment aux pays africains toujours colonisés à cette époque.
1993 : Le traité de Maastricht donne une base juridique spécifique à la coopération communautaire au développement.
1999 : Le traité d’Amsterdam fait du développement une matière de co-décision (Parlement européen et Conseil européen co-décident), sauf pour ce qui concerne le budget de l’aide.
2000 : L’UE et les pays ACP signent l’Accord de Cotonou, centré sur la réduction de la pauvreté, le dialogue politique, l’APD et une coopération économique et commerciale renforcée.
2000 : Le Conseil européen et la Commission adoptent une Déclaration qui fixe les grandes orientations de la politique européenne de développement. Une réforme interne est engagée, avec notamment la création du bureau EuropeAid pour piloter l’aide communautaire.
2000 : Les Etats membres de l’UE signent la déclaration de l’ONU qui énonce les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) en vue d’éliminer la pauvreté d’ici 2015.
2002 : A l’occasion du Conseil européen de Barcelone, l’UE prend 8 engagements en matière de financement et de développement et fixe un calendrier pour l’augmentation de l’APD. Les Nations Unies organisent une Conférence internationale à Monterrey sur le financement du développement et s’engagent à augmenter l’APD.
2005 : En avril, la Commission européenneprésente un plan d’action pour la réalisation des OMD. En juin, les dirigeants européens réunis au Conseil européen s’engagent à doubler le montant de l’APD, en allouant la moitié de ce budget à l’Afrique. En juillet, la Commission propose une nouvelle stratégie pour le développement. La proposition doit maintenant faire l’objet d’un examen conjoint du Conseil et du Parlement européen.

3. Les termes du débat

L’agenda international pour le développement définit le cadre d’action de l’UE.

La politique de développement de l’UE

L’aide au développement est un instrument essentiel de financement du développement, compétence partagée au sein de l’Union. Elle souffre cependant d’une lenteur excessive, d’une faiblesse dans l’établissement des priorités et d’un morcellement institutionnel. L’amélioration de l’APD européenne est ainsi un des principaux axes de réformes entreprises par l’UE. Toutefois, l’architecture institutionnelle de la coopération européenne demeure opaque et complexe. Des ambiguïtés subsistent sur le partage des responsabilités entre commissaires européens. Se pose également la question de la cohabitation entre un système communautaire d’aide extérieure et les systèmes des Etats membres. Enfin, l’aide européenne souffre des déficiences de la diplomatie européenne ; sa dimension politique en est d’autant plus faible.

Le financement de l’aide

Le budget communautaire constitue le principal instrument financier. Environ 3/4 de l’aide est financée par le budget, et le 1/4 restant par le Fonds européen de développement (FED). Les montants octroyés au titre du FED sont des montants extra-budgétaires, gérés par la Commission, sous la supervision des Etats membres. Le Parlement européen n’a aucun droit de regard sur l’attribution de ces fonds.
La Commission propose d’intégrer le FED dans le budget général. Mais les sommes allouées aux pays les plus pauvres ne seraient pas forcément augmentées. Certains Etats s’opposent également à la modification de la répartition budgétaire que cela entraînerait.

Augmenter l’aide au développement : vers quelle définition de l’aide ?

La Commission veut accroître les budgets d’aide publique au développement. Mais pour gonfler leurs statistiques, les Etats n’hésitent pas à comptabiliser dans l’APD toutes sortes de dépenses - comme l’allégement de la dette, le financement des étudiants étrangers, le coût de l’accueil des demandeurs d’asile, la participation à des opérations de sécurité et de maintien de la paix, etc. Les Organisations Non Gouvernementales (ONG) demandent une définition claire et transparente de l’APD, dont soient exclues les dépenses d’un bénéfice douteux pour les populations du Sud.

Pour le moment, l’APD est trop souvent considérée comme un appendice de la politique étrangère. Une forte proportion de la coopération au développement de l’UE va ainsi au « cercle des amis » (pays étrangers de proximité, anciennes colonies, alliés politiques…). Or, l’aide devrait être allouée en priorité aux pays les plus pauvres et aux services sociaux de base. La Commission européenne devrait par ailleurs proposer un règlement pour mettre fin à l’« aide liée » qui conditionne l’APD à l’achat des marchandises et des services des donateurs.

Améliorer l’efficacité de l’aide

L’instabilité et la volatilité de l’aide réduisent considérablement son efficacité et aggravent l’instabilité financière des pays bénéficiaires. La Commission veut améliorer la coordination et l’harmonisation entre les donateurs et assurer ainsi le caractère prévisible desflux d’aide. l Pour les ONG, le problème de l’efficacité est souvent la conséquence d’une aide conçue par la majorité des bailleurs comme au service de leurs intérêts et de leur vision du développement. Elles demandent à l’UE d’abandonner toute conditionnalité de l’aide imposée en matière de politiques économiques et d’assurer un équilibre entre les besoins d’harmonisation et de coordination des bailleurs, d’autonomie des pays partenaires en matière de politiques publiques, et de maintien d’une pluralité d’acteurs de la coopération.

La cohérence des politiques de l’Union pour le développement

D’autres politiques communautaires constituent des freins puissants au développement des pays du Sud, en particulier la politique commerciale et agricole. Les règles du commerce international jouent un rôle déterminant dans les moyens qu’ont les individus comme les Etats pour assurer leur propre développement. Les ONG demandent que les politiques internes et externes de l’UE soient cohérentes et favorisent la réalisation d’objectifs en matière de développement applicables à tous les pays en développement.

4. La position des Verts

Les Eurodéputé-es Vert-es plaident pour un changement radical de la politique européenne d’aide au développement dans le but d’atteindre dans les délais fixés les Objectifs du Millénaire pour le Développement. Donner simplement plus d’argent sans s’attaquer aux causes structurelles de la pauvreté dans les pays en voie de développement n’est pas suffisant. Pour Marie-Hélène Aubert, eurodéputée française, si l’UE veut mettre en oeuvre une politique réelle de lutte contre la pauvreté, elle doit également adopter une position cohérente entre la politique commerciale extérieure, la coopération au développement et la politique agricole commune.

"Encadrés"

L’APD EN EUROPE

Les 5 bailleurs qui ont atteint ou dépassé la cible onusienne des 0,7% du Revenu National Brut (RNB) à allouer à l’APD sont tous des pays européens : le Luxembourg (0,85%), le Danemark (0,84%), la Suède (0,77%), les Pays-Bas (0,74%) et la Norvège (hors UE). Mais les pays dont le pourcentage du RNB alloué à l’APD est le plus médiocre sont aussi des Etats membres de l’UE : l’Italie (0,15%), la Grèce (0,23%) et l’Autriche (0,24%). D’autres se sont déjà fixé des calendriers pour atteindre les 0,7% d’ici 2015, notamment la Belgique, la Finlande, la France, l’Irlande, l’Espagne et le Royaume-Uni.

L’ANNULATION DE LA DETTE

Le remboursement de la dette est un obstacle majeur au développement des pays du Sud. La majorité des Etats membres se sont engagés à annuler les dettes bilatérales des pays les plus pauvres. Mais la plupart des pays tardent à tenir leurs promesses, notamment l’Italie et l’Allemagne. De son côté, l’Irlande a demandé l’annulation des dettes multilatérales et l’Italie vient d’approuver une loi appelant également à l’annulation. Le Royaume-Uni propose de financer l’annulation grâce aux réserves d’or du Fonds Monétaire International. D’autres pays, comme les Pays-Bas et la France, sont opposés à l’annulation totale des dettes multilatérales. Une grande partie de l’APD française est en effet consacrée à l’allégement de la dette.

LES OBJECTIFS DU MILLÉNAIRE

191 Etats, membres des Nations Unies, ont approuvé la déclaration du Millénaire, qui contient les huit Objectifs du Millénaire pour le Développement à atteindre d’ici 2015 :